.jpg)
镇乡财政管理存在的主要问题及建议
近年来, 我们对本区多个镇乡党委书记、镇（乡）长任期经济责任实施了审计，审计中发现镇乡财政在财务管理、项目管理、村居管理等方面仍然存在有法不依、有令不行、违法不究等现象。严重地影响了镇乡的经济发展和各项工作的正常开展。笔者根据近年从事镇乡审计的经验，浅谈镇乡财政管理存在的问题及建议。
一、镇乡财政管理存在的主要问题
（一）预算管理流于形式
镇乡财政预算的编制和批复应按事权与财权相结合、根据镇乡正常运转及事业发展的需要等原则编制，并采取“自下而上、自上而下”的形式报送和审批预算。而实际执行中，镇乡财政收支并没有真正按年初编制的预算执行，财政人员往往只能按“领导意图”安排支出；预算调整是“纸上谈兵”的事。以2017年—2018年先后抽审的7个镇乡为例，审计实践中，镇乡财政在预算管理方面主要存在以下问题。
1. 预算编制不完整
部分镇乡对收取的罚款、卫生费等不开具正规票据，不纳入预算管理，导致预算编制不完整。抽审的7个镇乡中，有5个镇乡收取的卫生费合计101.95万元，均未开具合规票据，也未纳入预算收入，显然预算编制就谈不上完整。
2. 公用经费预算超编
公用经费应按财政“年度镇乡街道综合财政预算的通知”来编制，多数镇乡在实际编制公用经费预算时，往往将预算收入扣除人员费用后的差额作为公用经费，造成公用经费预算超编。抽审的7个镇乡中，有6个镇乡系根据预算收入扣除人员费用后的差额编制公用经费预算，比应编制金额455万元多1158.99万元，预算大幅度超编。
3. 预算执行不力
多数镇乡未建立预算内控制度，预算编制既无明确的编制依据，也无相应的执行约束力。虽然年初按部门进行预算编制，但各部门实际费用开支时，并未按预算进行控制，而是据实列支。抽审的7个镇乡，均存在大幅超预算列支公用经费和人员经费情况。7个镇乡公用经费和人员经费预算合计为10733.12万元，实际开支15067.83万元，超预算4334.71万元，超支率40.39%。
4. 虚增非税收入
大多数镇乡往往经济不发达，完成上级布置的财政任务压力较大，部分镇乡就采取套取项目资金，再以虚假赞助费、捐赠收入、工作经费的形式缴入镇乡财政，以虚增镇乡财政非税收入。抽审的7个镇乡中，有6个镇乡虚增非税收入1572.38万元，其中：以套取项目资金虚增捐赠收入266.36万元、以工作经费虚增捐赠收入830万元。
5. 决算不实
《预算法》要求编制决算要做到收支真实、数额准确。多数镇乡均只应对财政局决算要求，将报表“弄平”而不管实际支出数据，导致账列数据与决算数据差距较大。抽审的7个镇乡中，有5个镇乡人员经费少报决算1253.54万元（实际支出8003.61万元、报决算支出6750.07万元），少报15.66%；有6个镇乡公用经费少报决算324.71万元（实际支出2912.94万元、报决算2588.23万元），少报11.15%；有7个镇乡三公经费按控制数报决算283.62万元，实际支出530.80万元，超控制支出247.18万元，超支率87.15%。
（二）财务管理不规范
由于镇乡工作条件比较艰苦，镇乡财务专业缺员严重，往往只能“拉郎配”，由没有财务知识的人员担任会计或出纳，造成镇乡的财务管理极其不规范，账务混乱。镇乡财务管理方面常见问题如下：
1.收入不完整
一是将收入记入往来，在往来中列收列支；二是租赁收入未能做到应收尽收；三是收取的零星收入不入账，直接用于支出；四是配套费管理不严谨，很多镇乡都存在未收或少收配套费的现象。如：某镇未严格执行城市建设配套费80元/平方米的征收标准，对少数已建房配套费按40元/平方米标准收取，少收建房配套费6.60万元。
2.费用支出不规范
一是支出票据不合规，以未复写的发票或白条、复印件列支费用的现象时有发生；二是仍然存在虚假采购物品套取现金处理违规支出的行为；三是接待费化整为零、食堂超标接待等变相公款吃喝现象有抬头之势。
3. 变相发放津补贴和福利
十九大以来，经过一系列专项整治，违规发放津补贴和福利的行为得到有效遏制，但个别镇乡仍贼心不死，采取更为隐蔽的手段，发放津补贴和福利。一是利用审批和管辖权限，将违规津补贴转嫁给相关企业；二是虚购物品套取现金，用以违规发放津补贴；三是滥用“集体决策”，超标准发放津补贴。审计中我们发现，某镇以“集体决策”形式自定标准，向115名职工发放各种补助206.17万元。其中：发放在职职工拆迁补助、值班费等167.36万元；发放村居干部的误工、征地等补助36.41万元；发放视察补助2.40万元。
4. 干部、职工长期未在岗，吃空饷
部分镇乡领导碍于情面，对个别“在编不在岗、拿钱不干活”的职工“睁一只眼，闭一只眼”，造成个人“吃空饷”现象时有发生，致使国家财政资金损失。2013年至2016年期，某镇5名职工涉及吃空饷63.19万元（3名行政人员34.55万元、2名事业人员28.64万元）。
5. 不符合条件人员享受各项补助
部分镇乡对民生资金监管不到位，导致不符合条件的人员享受低保、五保等各项补助。以前述抽审的7个镇乡为例，我们统计发现有126名不符合条件人员享受低保、三无人员、五保等各项补助52.33万元，其中死亡107人享受补助36.67万元、参保16人享受补助15.19万元、财政供养人员2人享受补助0.11万元、退休人员1人享受补助0.36万元。
6. 违规出借资金
一是以扶持镇乡企业的名义，出借资金给企业周转，且时间长、数额大，致使国有资金无法发挥应有效益；二是职工借款长期不归还，占用国有资金。
7. 资产管理不到位
一是资产盘点程序执行不到位，致使长期账实不符；二是重大资产处置未经集体决策和资产评估，造成处置价格较低，形成国有资产损失。
（三）工程项目管理意识不强，违规问题较多
大部分镇乡严重缺乏专业的工程管理人员，基本上都是由其他工作人员兼任，因此，不管是工程前期准备、招投标，还是合同签订、施工及竣工验收等环节，都缺乏规范管理。常见问题如下：
1. 工程招标管理不规范
一是将应该公开招标的项目，“化整为零”规避招标；二是以应急工程、抢险工程等名义先确定国有性质施工单位，再分包或转包；三是以“集体决策”名义，搭邀请招标的便车，违规扩大邀标范围；四是对围标、串标行为审查不到位，未对投标文件的内容和IP地址进行雷同性审查。2017年在一个道路整治工程项目中审计发现，业主单位某领导先以工期紧为由，向主管部门申请邀请招标，再以“集体决策”名义将工程发包给某有国有施工单位，暗地里又与该单位串通，将工程拆分转包给自已的亲属朋友承建。该领导为达到违规承接工程的目的，导演了一场自以为高明的操作，然终难逃法眼，目前该线索已移送相关部门处理。
2．对项目承建单位监管不到位，工程挂靠和转包行为时有发生
一是对工程挂靠和转包行为，视若无睹，致使法律纠纷不断，工程质量也难以保证；二是对恶意低价抢标单位，缺少考察，承建单位往往以偷工减料、以次充好等手段牟利，致使工程质量低下，问题频发。如近期抽审的某镇8个项目中，有4个项目系自然人谭某某、张某某借用相关施工单位资质承建，因偷工减料，造成多计工程费30.27万元。
3. 合同管理不规范
一是主合同或补充合同在工程金额、工程量、工期等方面违背招标文件实质性条款，造成投资额增大，工期滞后；二是补充合同随意改变主合同约定的结算原则，致使多结算工程款；三是合同约定不清、内容不明，导致纠纷不断。
4. 未按规定扣收各项保证金
建设项目中收取各项保证金不但是政策性要求，也是保证建设项目正常开展，惩罚建设过程中不当行为的保证，很多镇乡对建设项目质量保证金的扣收还是比较重视，但对收取投标保证金、低价中标保证金、履约保证金的意识较差，致使项目在实施过程中出现的各种不当行为缺少惩罚性保证，影响工程建设。在前述抽审的7个镇乡中，有130个项目未收或少收履约保证金等各项保证金903.48万元。
5. 工程验收把关不严，导致多计工程费
镇乡工程项目多数投资额较小，特别是100万以下的项目基本都由镇乡自行办理结算，由于大部分镇乡没有专业的工程管理人员，加之部分镇乡人员责任心不强，验收工作履职不认真，施工单位虚报的工程量难以被发现，致使多计工程费。近期我们抽审了34个100万元以内的自办结算项目，有22个项目（占抽查数的64.71%）多计工程费104.05万元，审减率10.66%。其中4个人行便道项目的长度和宽度均不够，多计工程费53.55万元。
6. 未建立内控制度导致工程项目管理较差
多数镇乡未按《行政事业单位内部控制规范》要求，建立与工程项目相关的内控制度，导致工程项目管理较差。
（四）村居财务管理薄弱，问题频发
村居管理是镇乡管理的重要一环，直接关系到村民的切身利益。规范村居管理，特别是预防村居财务管理上容易出现的腐败问题，是一项重要工作。当前村居财务管理存在的问题主要表现在以下几个方面：
1. 个别村居干部有“匪”气，不会作为、乱作为
有的村居干部法纪意识薄淡，有“匪”气，顶风违纪，在土地征收、“三资”管理、民生资金等领域搞优亲厚友、截留克扣、吃拿卡要，影响了“村支两委”和村干部的公信力。如某村支书藏某某在审核D级危房改造补助对象过程中，搞吃拿卡要，最终被开除党籍。
2. 村居干部违规承包本村工程
随着新农村建设力度加大，一些村居干部插手、承接本村公共建设项目，“既当裁判员又当运动员”，损害了农村干部廉洁形象，侵蚀了群众的信任感，公平公正难以保证，极易导致腐败问题的产生，工程质量也难以保障。2018年我们抽审了某镇6个村级道路工程，有5个工程未按规定实施竞争性比选，而直接发包给不具备相关建筑质资的村干部实施，由于监管缺位，造成多计工程造价14.86万元，综合差异率11.53%。
3. 资金管理较差，公款私存现象普遍
由于村居缺少专业的财务人员，村居报账员大多由村居干部兼任，这些兼职报账员既有权利又缺少监督，往往将村居部分收入违规存到村居干部个人账户，形成公款私存，个别村居甚至出现私设小金库、私分公款等违法行为。2016年至2017年间，某村在实施本村的生产生活便道项目中，采取虚造“项目材料费用结算单”和虚开发票等手段，虚构碎石、河沙、水泥等的运费及二次转运费，套取财政资金25.43万元，存入村主任冯某某个人银行账户，其中9万元被6名村干部私分，造成恶劣影响，案件线索已移送纪委处理。
4. 民主管理和村务公开不规范
民主管理和村务公开是农村村务管理的重要一环，但部分村居不把民主管理和村务公开当回事，比如村务公开内容不完整、避重就轻，村务公开平台建设不与时俱进、形式陈旧，村务公开时间没规律甚至常年空着，村务公开工作缺乏经常性和规范化，致使村务公开栏成了“假把式”“花架子”，造成部分群众对村居财务数据持怀疑态度，信任感较差。
5. 村居干部无依据领补助
部分村居干部不遵守《村民委员会组织法》，在无村委会会议记录及误工补助标准的情况下，滥用职权，以误工补助等名义领取补助。近两年来，我们审计某镇5个村居账务，有28名村组干部，未经村委会集体决策，以误工补助名义直接领取18.30万元。
二、 解决镇乡财政管理问题的建议
为进一步加强和改进镇乡财政财务管理，切实维护财经秩序，更好地促进镇乡经济的持续、稳定、健康发展，针对镇乡财政管理存在的问题，提出以下对策：
（一）规范预算管理，强化预算的控制力
严格执行《预算法》,按“财权与事权相结合”的原则编制财政预算，并严格遵照执行。在执行过程中如遇到事权调整变化，要按规定进行预算调整，保障镇乡正常运转。
（二）加强决算管理，严禁弄虚作假编报决算
杜绝以虚假赞助、工作经费、套取项目资金等方式虚增非税收入。要严格执行国家统一的财务制度，各类支出要据实列报，做到账、表相符，严控三公经费支出。
（三）加强队伍建设，提高人员素质
队伍建设是各项工作顺利进行的保证。人事部门要将精通业务、素质好的人员选拔到相应工作岗位上来；建立培训常态机制，并通过各种考核不断提高人员的业务素质。
（四）严把民生资金补助关口，将惠民政策落到实处
针对各镇乡普遍存在民生资金监管不到位，导致不符合条件人员享受低保等补助情况，各镇乡要充分利用大数据，严格审核补助户实际情况，及时掌握补助户变动信息并作相应调整。
（五）规范工程项目管理，杜绝虚列支出套取项目资金
各镇乡要完善项目管理内控制度，严格按照法律法规进行项目管理，规范镇乡本级、村居资金的监管，严格按照合同收取和扣留各项目保证金及支付工程款，加强工程项目验收管理，规范结决算审核，避免多计工程费，杜绝虚列项目支出套取资金。
（六）进一步加强村居财务管理
一是村居财务收支要严格执行“村财镇管”，村居的各种收入都必须及时全额存入指定设立账户，不得公款私存，更不得设账外账；二是要加强对村居的资金管理，村居报账员实行备用金制度，不允许将资金直接转账到村居干部个人账户；三是规范村居开支，未经村民主理财小组和村务监督委员会审签，不得列支；四是要按《村民委员会组织法》等法律法规规范村居干部补助；五是严格执行村务公开，自觉接受村民监督。
（七）加强财经法纪学习，增强法纪意识
各镇乡应加强包括村居干部在内的财经法纪培训和学习，增强法纪意识，杜绝各类违规违纪行为。
审计四部
黄林东
渝公网安备 50010302002789号