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镇乡财政管理存在的主要问题及建议

2021-05-11

 

镇乡财政管理存在的主要问题及建议

 

        近年来, 我们对本区多个镇乡党委书记、镇(乡)长任期经济责任实施了审计,审计中发现镇乡财政在财务管理、项目管理、村居管理等方面仍然存在有法不依、有令不行、违法不究等现象。严重地影响了镇乡的经济发展和各项工作的正常开展。笔者根据近年从事镇乡审计的经验,浅谈镇乡财政管理存在的问题及建议。

一、镇乡财政管理存在的主要问题

(一)预算管理流于形式

        镇乡财政预算的编制和批复应按事权与财权相结合、根据镇乡正常运转及事业发展的需要等原则编制,并采取“自下而上、自上而下”的形式报送和审批预算。而实际执行中,镇乡财政收支并没有真正按年初编制的预算执行,财政人员往往只能按“领导意图”安排支出;预算调整是“纸上谈兵”的事。以2017年—2018年先后抽审的7个镇乡为例,审计实践中,镇乡财政在预算管理方面主要存在以下问题。

1. 预算编制不完整

        部分镇乡对收取的罚款、卫生费等不开具正规票据,不纳入预算管理,导致预算编制不完整。抽审的7个镇乡中,有5个镇乡收取的卫生费合计101.95万元,均未开具合规票据,也未纳入预算收入,显然预算编制就谈不上完整。

2. 公用经费预算超编

        公用经费应按财政“年度镇乡街道综合财政预算的通知”来编制,多数镇乡在实际编制公用经费预算时,往往将预算收入扣除人员费用后的差额作为公用经费,造成公用经费预算超编。抽审的7个镇乡中,有6个镇乡系根据预算收入扣除人员费用后的差额编制公用经费预算,比应编制金额455万元多1158.99万元,预算大幅度超编。

3. 预算执行不力

        多数镇乡未建立预算内控制度,预算编制既无明确的编制依据,也无相应的执行约束力。虽然年初按部门进行预算编制,但各部门实际费用开支时,并未按预算进行控制,而是据实列支。抽审的7个镇乡,均存在大幅超预算列支公用经费和人员经费情况。7个镇乡公用经费和人员经费预算合计为10733.12万元,实际开支15067.83万元,超预算4334.71万元,超支率40.39%。

4. 虚增非税收入

        大多数镇乡往往经济不发达,完成上级布置的财政任务压力较大,部分镇乡就采取套取项目资金,再以虚假赞助费、捐赠收入、工作经费的形式缴入镇乡财政,以虚增镇乡财政非税收入。抽审的7个镇乡中,有6个镇乡虚增非税收入1572.38万元,其中:以套取项目资金虚增捐赠收入266.36万元、以工作经费虚增捐赠收入830万元。

5. 决算不实

        《预算法》要求编制决算要做到收支真实、数额准确。多数镇乡均只应对财政局决算要求,将报表“弄平”而不管实际支出数据,导致账列数据与决算数据差距较大。抽审的7个镇乡中,有5个镇乡人员经费少报决算1253.54万元(实际支出8003.61万元、报决算支出6750.07万元),少报15.66%;有6个镇乡公用经费少报决算324.71万元(实际支出2912.94万元、报决算2588.23万元),少报11.15%;有7个镇乡三公经费按控制数报决算283.62万元,实际支出530.80万元,超控制支出247.18万元,超支率87.15%。

(二)财务管理不规范

        由于镇乡工作条件比较艰苦,镇乡财务专业缺员严重,往往只能“拉郎配”,由没有财务知识的人员担任会计或出纳,造成镇乡的财务管理极其不规范,账务混乱。镇乡财务管理方面常见问题如下:

1.收入不完整

        一是将收入记入往来,在往来中列收列支;二是租赁收入未能做到应收尽收;三是收取的零星收入不入账,直接用于支出;四是配套费管理不严谨,很多镇乡都存在未收或少收配套费的现象。如:某镇未严格执行城市建设配套费80元/平方米的征收标准,对少数已建房配套费按40元/平方米标准收取,少收建房配套费6.60万元。

2.费用支出不规范

        一是支出票据不合规,以未复写的发票或白条、复印件列支费用的现象时有发生;二是仍然存在虚假采购物品套取现金处理违规支出的行为;三是接待费化整为零、食堂超标接待等变相公款吃喝现象有抬头之势。

3. 变相发放津补贴和福利

        十九大以来,经过一系列专项整治,违规发放津补贴和福利的行为得到有效遏制,但个别镇乡仍贼心不死,采取更为隐蔽的手段,发放津补贴和福利。一是利用审批和管辖权限,将违规津补贴转嫁给相关企业;二是虚购物品套取现金,用以违规发放津补贴;三是滥用“集体决策”,超标准发放津补贴。审计中我们发现,某镇以“集体决策”形式自定标准,向115名职工发放各种补助206.17万元。其中:发放在职职工拆迁补助、值班费等167.36万元;发放村居干部的误工、征地等补助36.41万元;发放视察补助2.40万元。

4. 干部、职工长期未在岗,吃空饷

        部分镇乡领导碍于情面,对个别“在编不在岗、拿钱不干活”的职工“睁一只眼,闭一只眼”,造成个人“吃空饷”现象时有发生,致使国家财政资金损失。2013年至2016年期,某镇5名职工涉及吃空饷63.19万元(3名行政人员34.55万元、2名事业人员28.64万元)。

5. 不符合条件人员享受各项补助

        部分镇乡对民生资金监管不到位,导致不符合条件的人员享受低保、五保等各项补助。以前述抽审的7个镇乡为例,我们统计发现有126名不符合条件人员享受低保、三无人员、五保等各项补助52.33万元,其中死亡107人享受补助36.67万元、参保16人享受补助15.19万元、财政供养人员2人享受补助0.11万元、退休人员1人享受补助0.36万元。

6. 违规出借资金

        一是以扶持镇乡企业的名义,出借资金给企业周转,且时间长、数额大,致使国有资金无法发挥应有效益;二是职工借款长期不归还,占用国有资金。

7. 资产管理不到位

        一是资产盘点程序执行不到位,致使长期账实不符;二是重大资产处置未经集体决策和资产评估,造成处置价格较低,形成国有资产损失。

(三)工程项目管理意识不强,违规问题较多

        大部分镇乡严重缺乏专业的工程管理人员,基本上都是由其他工作人员兼任,因此,不管是工程前期准备、招投标,还是合同签订、施工及竣工验收等环节,都缺乏规范管理。常见问题如下:

1. 工程招标管理不规范

        一是将应该公开招标的项目,“化整为零”规避招标;二是以应急工程、抢险工程等名义先确定国有性质施工单位,再分包或转包;三是以“集体决策”名义,搭邀请招标的便车,违规扩大邀标范围;四是对围标、串标行为审查不到位,未对投标文件的内容和IP地址进行雷同性审查。2017年在一个道路整治工程项目中审计发现,业主单位某领导先以工期紧为由,向主管部门申请邀请招标,再以“集体决策”名义将工程发包给某有国有施工单位,暗地里又与该单位串通,将工程拆分转包给自已的亲属朋友承建。该领导为达到违规承接工程的目的,导演了一场自以为高明的操作,然终难逃法眼,目前该线索已移送相关部门处理。

2.对项目承建单位监管不到位,工程挂靠和转包行为时有发生

        一是对工程挂靠和转包行为,视若无睹,致使法律纠纷不断,工程质量也难以保证;二是对恶意低价抢标单位,缺少考察,承建单位往往以偷工减料、以次充好等手段牟利,致使工程质量低下,问题频发。如近期抽审的某镇8个项目中,有4个项目系自然人谭某某、张某某借用相关施工单位资质承建,因偷工减料,造成多计工程费30.27万元。

3. 合同管理不规范

        一是主合同或补充合同在工程金额、工程量、工期等方面违背招标文件实质性条款,造成投资额增大,工期滞后;二是补充合同随意改变主合同约定的结算原则,致使多结算工程款;三是合同约定不清、内容不明,导致纠纷不断。

4. 未按规定扣收各项保证金

        建设项目中收取各项保证金不但是政策性要求,也是保证建设项目正常开展,惩罚建设过程中不当行为的保证,很多镇乡对建设项目质量保证金的扣收还是比较重视,但对收取投标保证金、低价中标保证金、履约保证金的意识较差,致使项目在实施过程中出现的各种不当行为缺少惩罚性保证,影响工程建设。在前述抽审的7个镇乡中,有130个项目未收或少收履约保证金等各项保证金903.48万元。

5. 工程验收把关不严,导致多计工程费

        镇乡工程项目多数投资额较小,特别是100万以下的项目基本都由镇乡自行办理结算,由于大部分镇乡没有专业的工程管理人员,加之部分镇乡人员责任心不强,验收工作履职不认真,施工单位虚报的工程量难以被发现,致使多计工程费。近期我们抽审了34个100万元以内的自办结算项目,有22个项目(占抽查数的64.71%)多计工程费104.05万元,审减率10.66%。其中4个人行便道项目的长度和宽度均不够,多计工程费53.55万元。

6. 未建立内控制度导致工程项目管理较差

        多数镇乡未按《行政事业单位内部控制规范》要求,建立与工程项目相关的内控制度,导致工程项目管理较差。

(四)村居财务管理薄弱,问题频发

        村居管理是镇乡管理的重要一环,直接关系到村民的切身利益。规范村居管理,特别是预防村居财务管理上容易出现的腐败问题,是一项重要工作。当前村居财务管理存在的问题主要表现在以下几个方面:

1. 个别村居干部有“匪”气,不会作为、乱作为

        有的村居干部法纪意识薄淡,有“匪”气,顶风违纪,在土地征收、“三资”管理、民生资金等领域搞优亲厚友、截留克扣、吃拿卡要,影响了“村支两委”和村干部的公信力。如某村支书藏某某在审核D级危房改造补助对象过程中,搞吃拿卡要,最终被开除党籍。

2. 村居干部违规承包本村工程

        随着新农村建设力度加大,一些村居干部插手、承接本村公共建设项目,“既当裁判员又当运动员”,损害了农村干部廉洁形象,侵蚀了群众的信任感,公平公正难以保证,极易导致腐败问题的产生,工程质量也难以保障。2018年我们抽审了某镇6个村级道路工程,有5个工程未按规定实施竞争性比选,而直接发包给不具备相关建筑质资的村干部实施,由于监管缺位,造成多计工程造价14.86万元,综合差异率11.53%。

3. 资金管理较差,公款私存现象普遍

        由于村居缺少专业的财务人员,村居报账员大多由村居干部兼任,这些兼职报账员既有权利又缺少监督,往往将村居部分收入违规存到村居干部个人账户,形成公款私存,个别村居甚至出现私设小金库、私分公款等违法行为。2016年至2017年间,某村在实施本村的生产生活便道项目中,采取虚造“项目材料费用结算单”和虚开发票等手段,虚构碎石、河沙、水泥等的运费及二次转运费,套取财政资金25.43万元,存入村主任冯某某个人银行账户,其中9万元被6名村干部私分,造成恶劣影响,案件线索已移送纪委处理。

4. 民主管理和村务公开不规范

        民主管理和村务公开是农村村务管理的重要一环,但部分村居不把民主管理和村务公开当回事,比如村务公开内容不完整、避重就轻,村务公开平台建设不与时俱进、形式陈旧,村务公开时间没规律甚至常年空着,村务公开工作缺乏经常性和规范化,致使村务公开栏成了“假把式”“花架子”,造成部分群众对村居财务数据持怀疑态度,信任感较差。

5. 村居干部无依据领补助

        部分村居干部不遵守《村民委员会组织法》,在无村委会会议记录及误工补助标准的情况下,滥用职权,以误工补助等名义领取补助。近两年来,我们审计某镇5个村居账务,有28名村组干部,未经村委会集体决策,以误工补助名义直接领取18.30万元。

二、 解决镇乡财政管理问题的建议

 

         为进一步加强和改进镇乡财政财务管理,切实维护财经秩序,更好地促进镇乡经济的持续、稳定、健康发展,针对镇乡财政管理存在的问题,提出以下对策:

(一)规范预算管理,强化预算的控制力

        严格执行《预算法》,按“财权与事权相结合”的原则编制财政预算,并严格遵照执行。在执行过程中如遇到事权调整变化,要按规定进行预算调整,保障镇乡正常运转。

(二)加强决算管理,严禁弄虚作假编报决算

        杜绝以虚假赞助、工作经费、套取项目资金等方式虚增非税收入。要严格执行国家统一的财务制度,各类支出要据实列报,做到账、表相符,严控三公经费支出。

(三)加强队伍建设,提高人员素质

        队伍建设是各项工作顺利进行的保证。人事部门要将精通业务、素质好的人员选拔到相应工作岗位上来;建立培训常态机制,并通过各种考核不断提高人员的业务素质。

(四)严把民生资金补助关口,将惠民政策落到实处

        针对各镇乡普遍存在民生资金监管不到位,导致不符合条件人员享受低保等补助情况,各镇乡要充分利用大数据,严格审核补助户实际情况,及时掌握补助户变动信息并作相应调整。

(五)规范工程项目管理,杜绝虚列支出套取项目资金

        各镇乡要完善项目管理内控制度,严格按照法律法规进行项目管理,规范镇乡本级、村居资金的监管,严格按照合同收取和扣留各项目保证金及支付工程款,加强工程项目验收管理,规范结决算审核,避免多计工程费,杜绝虚列项目支出套取资金。

(六)进一步加强村居财务管理

        一是村居财务收支要严格执行“村财镇管”,村居的各种收入都必须及时全额存入指定设立账户,不得公款私存,更不得设账外账;二是要加强对村居的资金管理,村居报账员实行备用金制度,不允许将资金直接转账到村居干部个人账户;三是规范村居开支,未经村民主理财小组和村务监督委员会审签,不得列支;四是要按《村民委员会组织法》等法律法规规范村居干部补助;五是严格执行村务公开,自觉接受村民监督。

(七)加强财经法纪学习,增强法纪意识

        各镇乡应加强包括村居干部在内的财经法纪培训和学习,增强法纪意识,杜绝各类违规违纪行为。

 

                                                                                                                审计四部   

                                                                                                             黄林东

 

 

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